Мойзес Наим - Конец власти. От залов заседаний до полей сражений, от церкви до государства. Почему управлять сегодня нужно иначе
Но для того чтобы чувствовать себя на равных с большими игроками, вовсе не обязательно сидеть на кубышке с углеводородами. Несколько стран, которые не всегда связаны общими границами или общей историей, скорее достигнут желанного результата, просто приняв решение о сотрудничестве, нежели пустившись в долгий путь по международных инстанциям. Внешняя политика с подчеркнутыми географическими амбициями, то есть политика, строящаяся исключительно на отношениях с соседними странами, теперь доступна большему количеству стран; те государства, которые не так успешны в использовании данной возможности, рискуют и вовсе утратить свои конкурентные преимущества.
Ни один из этих принципов не отрицает значимость крупной армии или внушительной материальнотехнической базы. Но все они логически следуют из упадка власти и формируют основу для международной политики нового типа.
Просто скажите “нет”
Создавая систему ООН, победители во Второй мировой позаботились о таком ее устройстве, которое позволяло бы им защищать свои интересы. Так, США, СССР, Китай, Франция и Великобритания стали постоянными членами Совета безопасности ООН, который был создан специально для того, чтобы реагировать на серьезные международные кризисы. Кроме того, эти члены Совбеза вправе накладывать вето на решения данного органа. Данный порядок работы тогда был новым словом в международной дипломатии, и действовал он именно так, как и рассчитывали его создатели. То обстоятельство, что каждый из пяти постоянных членов Совбеза (а все они обладают ядерным оружием) мог заблокировать любое действие, несущее угрозу его интересам, стало в их руках серьезным козырем, позволяющим лавировать в системе сложных отношений, которая возникла в результате раздела мира на западную и советскую сферу влияния. Из 269 случаев использования права вето с 1946 по 2012 год более 225 из них пришлось на период до 1990 года{231}. В 195060-х годах наиболее активно к нему прибегал СССР, после него идут США, которые использовали право вето преимущественно для блокировки резолюций, осуждающих израильскую политику в отношении Ливана или палестинцев. В прошедшем десятилетии право вето в Совете безопасности использовалось редко, Франция и Великобритания не прибегали к нему вот уже более пятнадцати лет. Однако уже с 2006 года Китай и Россия пользовались правом вето, чтобы защитить от осуждения и введения санкций такие страны-изгои, как Зимбабве, Мьянма и Сирия.
Но если государства, признанные всеми как великие, пользуются правом вето в ООН крайне редко, то другие страны, наделенные правом блокировать чьи-то решения, ведут себя не в пример активнее. Вето в руках отдельно взятой страны стало чрезвычайно эффективным орудием в Евросоюзе. В 1963 году, когда в Европейском экономическом сообществе, состоявшем из шести стран, доминировал франко-немецкий альянс, вето Шарля де Голля оказалось непреодолимым барьером для желавшей вступить в ЕЭС Великобритании. В 1967 году де Голль вторично заблокировал ее вступление, невзирая на то, что пять остальных членов сообщества были за присоединение Британии. И лишь когда в 1969 году де Голля не стало, Франция смягчила свою позицию, и в 1973 году Великобритания вместе с Ирландией и Данией пополнили ряды ЕЭС. Вето Франции – яркий пример того, как ведущая держава, один из двух основных игроков Европейского сообщества того времени, при помощи вето защищает свои национальные интересы от посягательств; иными словами, здесь мы видим практически то же, что и в Совбезе ООН.
Поскольку ЕС постоянно расширялся, а при принятии ключевых решений действовал принцип единогласия, каждый новый член ЕС получал серьезные рычаги влияния, причем этот процесс зашел так далеко, что некоторые аналитики не могли не задаться вопросом: почему страны, уже являющиеся членами ЕС, так стремятся принимать в него новые страны. Каждая новая порция участников получала какие-то выгоды, в том числе и финансовые, угрожая в противном случае провалить новые инициативы. Страх перед британским референдумом относительно вступления в ЕЭС, назначенного на 1975 год, заставил Францию и Германию согласиться на новые финансовые условия членства, которые были намного выгоднее самой Великобритании. Несколько позже Греция (вступившая в ЕЭС в 1981 году), Испания и Португалия (члены организации с 1986 года) добились от участников сообщества финансовой компенсации в обмен на обещание не блокировать нацеленные на дальнейшую интеграцию новые соглашения, такие как Маастрихтский договор и введение общей валюты.
Сегодня в ЕС используется система “голосования квалифицированного большинства”: количество голосов, представляющих одну страну, определяется по сложной формуле и зависит от численности населения; решение, которое ставится на голосование в Совете Европы, чтобы быть принятым, должно набрать не меньше 255 голосов из 345. К тому же это создает гарантии для малых стран, не позволяя горстке крупных государств силой продавливать какие бы то ни было инициативы. Однако ключевые вопросы, такие как новая общая политика и дальнейшее расширение Союза, по-прежнему требуют полного консенсуса, и каждый год находятся малые страны, прибегающие к праву вето для разрешения своих проблем. Например, в 2007 году Польша блокировала принятие ключевого решения о торговом партнерстве между ЕС и Россией до тех пор, пока Россия не сняла запрет на импорт польского мяса. Литва блокировала то же соглашение, пока партнеры по ЕС не согласились с ее позицией по целому ряду спорных вопросов между Литвой и Россией, включая компенсации литовцам, которые в свое время были высланы в сибирские трудовые лагеря. Нидерланды заблокировали переговоры о вступлении в ЕС Сербии из-за отказа последней передать Международному уголовному суду в Гааге лиц, обвиняемых в военных преступлениях. Таким образом малые страны пытаются добиться различных уступок, иногда по глобальным вопросам, а иногда и по таким, которые интересуют только их, от крупных государств, причем не только членов ЕС, но и просто стремящихся к сотрудничеству с Евросоюзом.
Занимая решительную позицию, малые страны в состоянии поддержать любое количество международных начинаний – и они не стесняются этого делать. Когда в декабре 2009 года потерпел неудачу Копенгагенский климатический саммит, в чем только не искали причину провала: и в нежелании США и Китая прийти к соглашению, и в бескомпромиссной позиции больших промышленных и развивающихся стран. В конечном счете причиной, не позволившей достигнуть хоть какого-то согласия, стала оказавшаяся полной неожиданностью коалиция Венесуэлы, Боливии, Судана и Тувалу – крошечного островного государства в Тихом океане. Представитель Судана сравнил предложения богатых стран с Холокостом, а представительница Венесуэлы намеренно порезала себе руку, пытаясь таким образом показать, что иначе ее не услышат{232}. Их действия сочли нелепыми, однако протестная позиция этих стран лишь усилила смятение и разногласия, царящие на форуме. В итоге участники саммита не пришли к какому-либо соглашению, предпочтя ограничиться тем, что они “обратили внимание” на предмет обсуждения, попутно высмеяв действия США, ЕС, Китая, Бразилии, Индии и других крупных стран, принимавших участие в форуме, и показав тем самым, что говорить о едином подходе всех стран к изменению климата пока не приходится.
В декабре 2011 года на проходящей под эгидой ООН Дурбанской конференции, посвященной изменению климата, Евросоюзу удалось прийти к соглашению, но уже через три месяца его природоохранная политика оказалась заблокирована Польшей, которая в значительной мере зависит от угля{233}.
Почему в наше время вето в руках малых стран столь эффективно? Причина (правда, несколько парадоксальная) одна: лавинообразный рост числа международных организаций, призванных коллективно решать проблемы. Чем больше их будет, тем больше у страны возможностей (по крайней мере теоретически) занять четкую позицию по любому вопросу, будь он локального, идеологического или какого-то другого, даже самого неожиданного, свойства. Часто такая страна действует скорее из сиюминутных внутриполитических побуждений, а не отстаивая какие-либо принципы. Но вето малых стран работают еще и потому, что страны крупные уже не могут похвалиться прежними запасами кнутов и пряников, способными принудить к послушанию. Снижение военной и экономической мощи привело к тому, что малые страны уже не столь чувствительны к серьезным санкциям со стороны традиционных покровителей и торговых партнеров. А резкое увеличение числа новостных и коммуникационных каналов дает им новые возможности выносить на суд мировой общественности свои проблемы, вызывая сочувствие и поддержку; это гораздо лучше, чем свести решение проблемы к переговорам за закрытой дверью.
